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2020泛珠论坛+黄俊林+浅析市域社会治理法治化路径选择

时间：2020-08-14　　作者：　　新闻来源：　　【字号：大 | 中 | 小】

第十五届海珠三角合作与发展法治论坛

                                      浅析市域社会治理法治化路径选择
                                       ——以新冠肺炎疫情防控为视角
                                                黄俊林

【内容摘要】2020年突发其来的新冠肺炎疫情是一场大考，中国在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，坚持以人民为中心，通过运用法治思维和法治方式，从立法、执法、司法及法律服务等方面发力，在很短的时间内有效防控制了疫情，为市域社会治理法治化建设创新许多有效经验。但在新冠疫情暴发初期，面对突发其来疫情，出现传染病预警机制不灵敏、信息公开不顺畅、防控手段不规范、法制制度不健全、法律适用不统一等问题，这些问题造成武汉疫情初期防控出现失控、蔓延和恐慌的现象，暴露出市域社会治理，尤其法治建设方面存在诸多问题短板。推进市域社会治理法治化，可以借鉴中国疫情防控的成功做法和初期吸取防控不力的经验教训。
【关键词】市域社会治理法治疫情防控

    市域社会治理现代化建设离不开法治现代化。法治是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要保障，是社会治理行稳致远的必然选择。加快推进市域治理现代化，事关党和国家的长治久安，事关国家治理现代化顶层设计的落实落地[*黄俊林，江西省上犹县人民检察院，办公室主任，13576723857，电子邮箱为jxschjl@163.com,通讯地址为江西省上犹县人民检察院，邮编341200
参见张键：《推进市域社会治理现代化的路径思考》，载《福州党校学报》2020年第2期]。面对突发其来的新冠肺炎疫情，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，坚持以人民为中心，坚持运用法治思维和法治方式，从立法、执法、司法及法律服务等方面发力，建立依法打击涉疫情防控违法犯罪快速反应机制、及时发布疫情防控相关法律指引等一系列措施，在很短的时间内有效防控制了疫情，为市域社会治理创新许多有效经验。但在新冠肺炎疫情暴发初期，面对突发其来疫情，出现传染病预警机制不灵敏、信息公开不顺畅、防控手段不规范、法制制度不健全、法律适用不统一等问题，这些问题造成初期防控出现失控、蔓延和恐慌的现象，暴露出市域社会治理，尤其法治建设方面存在诸多短板弱项。在推进市域社会治理法治化过程中，可以借鉴疫情防控创新做法和吸取经验教训。?
    一、疫情防控对市域社会治理法治化的借鉴价值
   （一）必须把政治建设放在首位
    市域社会治理法治化是政治性很鲜明的工作，实践证明，法治与政治是辩证统一的整体，法治建设离不开政治建设。市域社会治理法治化，必须以法的形式对市域社会治理权力进行有效制约与权利的可靠保障，市域社会治理法治化与政治建设具有共生性。一是政治建设为市域社会治理法治化提供依托和保障。市域社会治理法治化与政治制度密切相关联，没有脱离国家和政治制度的法治。二是政治建设为市域社会治理法治化提供方向。市域社会治理法治化同国家的制度属性相联系，政治建设为市域社会治理法治化提供正确的政治方向。总结中国疫情防控的成功经验，得于以习近平为总书记的党中央坚强领导，得益于社会主义制度的优域性，把政治建设贯穿于疫情防控各方面和全过程。武汉疫情暴发初期，由于地方政府政治敏感性不强、政治站位不高，导致疫情防控出现了一些失误，后在党中央的坚强领导下全国上下驰援武汉，使疫情得到很快控制，这表明政治建设是根本，这是湖北及武汉，以至全国疫情防控取得胜利的关键，也是市域社会治理法治化的根本保障。众所周知，美国的国家权力基础是建立在“三权分立”构架下政治体制，在新冠肺炎疫情面前，新冠肺炎确诊人数和死亡人数在世界上遥遥领先，疫情尚未得到有效防控，仍在持续蔓延，究其原因就是政治体制决定疫情防控必须体现和维护资产阶级的意志和利益，其疫情防控采取的法律措施必须服从服务于政治需要。
   （二）必须坚持党的全面领导
    对比全世界疫情防控工作，中国有着十四亿人口大国，疫情防控难度更大，但中国能在很短的时间内取得有效防控，最根本的原因是中国共产党的坚强领导。加快推进市域社会治理法治化，必须始终坚持党对市域社会治理的绝对领导，坚持中国特色社会主义道路，把党的领导落实到市域社会治理法治化各个领域和全过程，自觉在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，从而夯实市域社会治理法治化政治基础。在疫情防控期间全国上下追责问责一大批党员干部及国家工作人员，这些人因习惯于官僚主义、形式主义，没有把坚持党的领导具体贯彻于疫情防控的全过程，因而造成疫情防控不同程度的后果，通过追责问责，有利于加强党的领导，层层压实疫情防控的主体责任和监督责任。实现市域社会治理法治化，必须通过法治的形式将党的执政地位、执政主张和人民当家作主地位通过法律的形式固定下来，使之规范化、制度化。
   （三）必须坚持以人民为中心
    疫情防控一场大考，检验市域社会治理成效，中国疫情防控能在短短几个月内得到全国控制，是以习近平同志为核心的党中央始终坚持把人民群众生命安全和身体健康放在最高位置，紧紧依靠人民群众，最大限度地发动群众、依靠群众，调动广大人民群众积极参与，全面打响了一场疫情防控的人民战争，充分彰显了以人民为中心的思想理念。在推进市域社会治理法治化过程中，尤其在涉及处理社区管理、消防火灾、流动人口、治安重点区域和矛盾纠纷等重点领域公共安全问题时，通过充分发挥群众的主体作用，认真细致进行基础信息采集、风险隐患排查、矛盾纠纷化解等工作，充分尊重和吸收基层群众的意愿和智慧，从基层群众的立场和需求上来思考问题和解决问题，并通过法治的形式保障人民群众各方面权益，这是我们推进市域社会管理法治化的根基所在。对比美国的疫情防控，美国疫情之所以处于失控状态，其根源是没有坚持以人民为中心，而是以资本为中心，疫情防控体现资产阶段的意志。
   （四）必须坚持共建共治共享社会治理制度
    党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》强调，“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定、维护国家安全”。坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，是中国特色社会主义新时代新时代适应和化解社会主要矛盾的必然要求。当前我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。随着依法治理深入推进，广大人民群众更加注重知情权、表达权、参与权、监督权。疫情期间，通过发挥党组织凝聚社会力量的组织优势，让党的组织网络与社会组织网络联结融合，就能齐抓共管破解治理难题，促进共建共治共享。[ 参见张强:《治理者说：提高市域社会治理法治化水平》，载《人民日报》2020年03月11日 05 版
]我们在开展新冠肺炎疫情防控过程中，通过充分发挥共建共治共享的制度，充分体现人民群众主人翁地位，并通过以法治形式建立防控体系，形成疫情防控联治长效工作机制，提高预测预警预防疫情风险能力，切实保障人民身体健康和生命安全。
    （五）必须审时度势健全完善法律制度
     2020年初新冠疫情暴发后，全国各级党委政府在加强防控新冠病毒蔓延的同时，还必须担负起维护社会稳定的重任。随着涉疫情违法犯罪的增多，因法律制度不健全不完善，给政法机关打击和防控违法犯罪带来一定的难题。2月10日，中央依法治国办、中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合在京举行主题为“防控疫情、法治保障”的新闻发布会，公开发布学习贯彻习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上的重要讲话精神和《中央全面依法治国委员会关于依法防控新型冠状病毒感染肺炎疫情切实保障人民生命健康安全的意见》，制定实施《最高人民法院最高人民检察院公安部司法部关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》，随后中央政法委及中央政法各部门、国家卫生健康委等部门联合发布有关保障复工复产、保障医务人员安全、惩治妨害国境卫生检疫违法犯罪等诸多意见或司法解释，全国各地也相应地出台许多疫情防控方面的规章制度，并针对出现的新问题新情况，有针对性地采取有力的应对措施。从中央到地方先后出台的一系列疫情防控方面的意见和法律制度，起到定海神针的作用，为疫情防控和维护社会稳定提供有力的法律保障。
  （六）必须营造良好的执法司法守法环境
   面对复杂的涉疫情违法犯罪，给司法机关法律适用带来不少难题，同样的违法犯罪行为，因办案人员的司法理念和办案能力的差异，对法律适用的理解也不同。如对隐瞒旅行史和接触史、违反隔离措施造成病毒传播或者有传播风险的行为如何定性，有的以“危险方法危害公共安全罪”从重惩处，甚至有的提出“最高可以判处一死刑”，有的以“妨害传染罪防治罪”定罪量刑，还有的定性为“妨害公务罪”，执法尺度不同，处理的结果也完全不同。新冠肺炎疫情发生以来，暴力伤医、抗拒防控、制假售假、哄抬物价、借机诈骗等违法行为，严重破坏了正常医疗秩序、防疫秩序、市场秩序和社会秩序，必须依法从严从快惩处。因事发突然，如何确保法律统一正确适用，如何进行侦查取证、适用强制措施、如何向社会进行法治宣传教育和警示教育，迫切需要最高人民法院、最高人民检察院发布典型案例。[ 参见刘伟稿：《发布典型案例的法治思考与治理思维》，《人民检察》2020年4月下第8期。]最高人民检察院根据形势的需要，从2020年2月11日起，先后向全社会共发布十批典型案例，这不仅保障司法机关正确统一适用法律，更重要的震慑潜在的涉疫情犯罪，彰显了社会公平正义，为疫情防控营造良好的执法司法守法环境。
     二、疫情防控初期经验教训对市域社会治理法治化的启示
    （一）预警机制不灵敏
    根据国家监察委对李文亮事件调查结果公布情况，从2019年12月开始，湖北省中西医结合医院、武汉市中心医院等陆续收治了一些不明原因的肺炎病人，12月27日，湖北省中西医结合医院将3例不明原因肺炎患者的情况向武汉市江汉区疾控中心进行报告，两天后湖北省中西医结合医院将新发现4例来自于华南海鲜市场的不明原因肺炎病例进行报告，武汉市卫健委组织专家团队进行调查，并根据调查情况于12月30日15时10分、18时50分在系统内部下发部门文件《关于报送不明原因肺炎救治工作的紧急通知》《关于做好不明原因肺炎救治工作的紧急通知》，部署医疗卫生系统做好不明肺炎救治和病例搜索、调查工作。同一天武汉市中心医院眼科医师李文亮根据同事发给他的信息，将有关冠状病及具有感染性等相关信息把转发到“武汉大学临床04级”微信群。从李文亮转发信息内容来看，医院及主治医生根据检测情况基本上能大致认定这种病毒的属性及传染性，但2019年12月31日武汉市卫健委发布的通报却说未发现明显人传人现象。直到2020年1月20日，钟南山肯定新型冠状病毒肯定存在人传人现象后，3天后武汉市才开始采取封城防控措施。通过回顾上述从医院发现和报告不明原因肺炎到武汉市采取有效的防控措施，时间将近1个月，又临近春节错失防控最佳时机，导致疫情面临全国扩散的风险，这表明武汉在疫情防控应对公共危急方面存在预警机制不灵敏的问题。
   （二）信息公开不畅通
    湖北省中西医结合医院从2019年1月27日将收治的不明原因肺炎进行报告至2020年1月23日武汉采取封城防控措施，由于当地党委政府对信息公布存在不及时不全面问题，导致群众产生恐慌心理。正因为信息公开不畅通，导致李文亮私下向朋友圈公布的信息大量被大量转发，并形成网络舆情，以致广大网民称李文亮为“疫情吹哨人”，尤其是李文亮被公安机关训诫、被新冠肺炎传染和死亡的情况引起社会广泛关切，这很显然与武汉在疫情防控初期信息公布不畅通密切相关。
   （三）防控措施不规范
   新冠肺炎疫情在全国暴发后，全国上下根据党中央的部署采取最严的防控措施，普通采取封闭性隔离措施，但有些地方政府采取机械式防控措施，没有统筹考虑人民群众生产生活现实需求，造成有的群众在春节期间拦在半路回不了家，有的封闭在村里或小区里出不了门买不到食品，有的农民养殖的鸡鸭猪等农产品卖不出去，甚至还有的因监护人被隔离治疗或隔离观察导致残疾家庭成员或未成年人无人照顾，甚至造成死亡的严重后果，这些问题暴露一些地方的党委政府及工作人员存在官僚主义、形式主义问题。
   （四）法律适用不统一
   面对涉疫情违法犯罪的复杂严峻形势，给司法机关及办案人员带来巨大的挑战，根据最高人民法院最高人民检察院公安部司法部《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》，涉及疫情犯罪的罪名有33个。办案人员的司法理念及办案能力的差异，就可能造成对法律的适用也不尽相同，类似的犯罪行为，因定性不同造成量刑结果相差较大。如违反疫情防控造成新冠肺炎传播的行为，如果定性为以危险方法危害公共安全罪，在量刑是则最高可达死刑，如果定性为妨害传染病防治罪，则最高量刑为七年，如果法律适用不统一，必然会损害社会公平正义。
    三、市域社会治理法治化路径选择
   （一）强化政治站位，提升市域社会治理法治化政治引领作用
    推进市域社会治理法治化，首先要加强政治建设。要摆政治建设摆在首位，发挥政治引领作用，坚持正确的政治方向，坚定不移走中国特色社会主义社会治理之路。二要坚持党的绝对领导。要把加强党的领导贯穿于市域社会治理法治化全过程，善于把坚持党的领导和走我国特色的社会主义道路优势转化为社会治理优势，紧紧依靠各级党委推进市域社会治理法治化，打造共建共治共享的法治新格局。要紧紧依托基层党组织在市域社会治理中的战斗堡垒作用，促进基层党的组织网络与社会组织网络联结融合，推进小区业主委员会党支部建设，健全社区党委、居委会、业委会和物业公司议事协调机制。三要充分发挥党建引领作用。要通过党建工作引领基层群众积极参与市域社会治理法治化，与基层群众形成问题联治、工作联动、平安联创的格局，构建党组织领导下的基层群众法治圈。
    （二）强化法治保障，充分发挥市域社会治理法治化固根本利长远作用
     1.健全完善法律制度。推进市域社会治理方式现代化，要坚持法律规范先行。在2020年2月新冠肺炎防控期间，习近平总书记指出，要在党中央集中统一领导下，始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，从立法、执法、司法、守法各环节发力，全面提高依法防控、依法治理能力，为疫情防控工作提供有力法治保障。并强调要完善疫情防控相关立法，加强配套制度建设，完善处罚程序，强化公共安全保障，构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法律体系。市域社会治理法治化，必须加强立法，以民生关切为重点，进行科学、民主立法，实现以人民群众认同的良法带动人民群众自觉的善治。[ 参见程林：《市域社会治理法治保障的“杭州模式”探析》，载《浙江工业大学学报》（社会科学版）第18卷]立法机关和各级党委政府，要审时度时及时出台相关领域市域社会治理法律法规和规章制度，尤其是要善于运用地方立法权，建立系统完备、科学规范、运行有效的地方性法规规章，为市域社会治理现代化提供法律支撑。
    2.坚持严格依法治理。坚持严格依法办事，是实现市域社会治理现代化目标的重要前提。要高度重视对突发公共卫生事件的依法治理，在严格执行公共突发事件相关的法律制度的同时，要善于统筹考虑经济社会发展、社会和谐稳定、生态环境保护等各方面的协调发展。在当前市域管理法治法背景下，要重点加强对渗透颠覆破坏国家政治安全、国家安全、扫黑除恶专项斗争、食品药品安全等领域的执法力度，保障国家长治久安和人民群众的生命财产案例。要深入推进对黄赌毒、拐卖妇女儿童犯罪和网络贩枪、网络传销、电信网络诈骗、倒卖公民个人信息等新型网络犯罪的打击整治行动，加强对生产安全、生态环境、食品药品等领域严格执法问题，切实保障人民群众的生命和财产的安全。
    3.坚持公平公正司法。推进市域社会管理法治化，必须把维护和体现社会公平正义作为永恒价值追求，牢固树立以人民为中心发展理念，确保司法成为维护社会公平正义的坚固防线。要坚持以审判为中心司法体制改革，切实保障司法机关忠实履行宪法法律赋予的职责，充分发挥司法机关惩治犯罪、保护人民、维护公正、化解矛盾、保障权益的职能作用。要重点解决好损害群众利益的突出问题，积极引导群众合法维权，切实保障普通群众打得起官司，坚决防止滥用权力，坚决避免冤假错案。依法加强知识产权保护，审慎适用刑事强制措施，切实防止违法查封、扣押、冻结合法财产，坚决杜绝差异性、选择性执法。要拓宽外部监督渠道，各级政法委要加强对政法系统监督制约，充分发挥社会各界群众和新闻媒体的监督作用，推进构建开放动态透明的阳光执法司法机制，防止暗箱操作和权力滥用，铲除司法腐败滋生的土壤。
    4.营造全民守法护法氛围。要坚持不懈引导全社会自觉把法治思维和法治方式作为的价值追求和行为习惯，推进市域社会治理法治化形成共同的价值导向。要高度重视普法工作，充分发挥领导干部带头学法守法护法示范引领作用，压实领导干部普法责任，坚持“谁执法谁普法”普法责任制，提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、防控风险的能力，做制度执行的表率。要加强政法队伍法治建设，把法治精神和先进司法理念融入政法干警血脉和灵魂，带头当好新时代法治建设的表率。要把法治宣传教育纳入市域社会治理重要内容，大力弘扬社会主义法治，努力提高人民群众的法治意识和法治观念。要完善公共法律服务体系，在全社会形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。要坚持法治教育从小抓起，切实加强大中小学生的规矩意识和法治观念。
   （三）强化科技保障，提升市域社会治理法治化科技支撑作用
    要充分发挥高科技对网络社会空间治理法治化的物质保障作用。要紧随着科学技术促进社会分工走向专业化、精细化发展趋势，积极推进社会治理走向专业化、精细化、科学化发展道路。要准确把握网络社会的演变过程和发展规律，数字化、网络化、智能化的发展，逐渐形成超大规模的网络社会，这个网络社会成为人们信息交流全新的生存空间，并随着自媒体的发展壮大，各种观点、思潮和思想意识进行碰撞交流，网络社会空间里形成不良情绪、谣言、诈骗信息等都可能聚焦放大形成社会舆论，引发社会矛盾与问题。要针对网络社会空间社会治理难题，建立与新一轮科技革命和产业变革相适应的社会治理智能化科技运用，充分发挥运用大数据、云计算、物联网等信息技术，建设全国一体化的国家大数据中心，推进技术、业务、数据大融合，实现用信息化手段推进市域社会治理法治化，为政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化提供有务的科技保障。要积极实施社会治理现代化智慧工程，建设社会治理现代化指挥中心，以“雪亮工程”整合电子探头，提升网上政务、社会治安、数字城管、智慧交通、行政审批、统计数据、应急指挥等模块功能，运用大数据、云计算技术推动社会治理数据资源集成共享，建立市级平台、县级分中心、镇街工作站三级联动指挥调度体系，实现集综合服务、研判预警、监督问效于一体的智慧管理模式[ 参见徐惠民?《推动市域治理现代化走在前列》，载2020年第3期《群众》（思想理论版）]。在推进市域社会管理法治化过程中，必须高度重视社会治理专业人才培养，以职业化提升社会治理的专业化水平，尤其是领导干部要高度重视社会治理的专业化建设。
   （四）坚持以人民为中心，发挥市域社会治理法治化主体作用
    要始终坚持以人民为中心的发展理念，把不断增强人民群众的获得感、幸福感和安全感作为市域社会治理法治化建设的出发点和落脚点，主动适应新时代社会主要矛盾的新变化，把老百姓的诉求和问题作为推进社会治理法治化的切入点和着力点，从人民群众最关切的事情抓起，让人民群众成为推进市域社会治理法治化的最大受益者和最有力的支持者。要充分尊重群众主体地位和首创精神，让人民群众成为推进市域社会治理法治化的最积极参与者，充分尊重和保障社会各界群众的知情权、参与权、表达权、监督权，把检验市域社会治理好坏评判权交给群众，真正解决好群众最关切的公平正义等问题。无论是保障社会稳定、生态安全、安全生产，还是推进社会治安、城市文明、城市治理，都需要充分发挥党委、政府的统筹谋划作用，通过优化市域社会治理组织体系、提升市域社会治理能力。[ 参见姚莉：《新论：优化市域社会治理体系》,载《人民日报》2019年12月13日 05 版]要建立健全村民自治机制，完善村民代表制度，依据法律法规健全完善完善村规民约，切实增强法治实施的效果。要在社区构建基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理的社区治理体系，广泛开展法律服务进社区服务，着力提高社区群众的法治意识。要深入推进的网格化精细化社会治理，将市域社会治理工作从扁平化提升至立体化再跃升至精细化，精准对接城乡融合发展，促进城乡要素更加顺畅流动和公共资源更加合理配置。[ 参见许林灿：《探索市域社会治理精细化新路》，载2020年第1期《群众》（思想理论版）]

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